副主席鲍曼关于监管和监管的证词

主席斯科特、排名成员沃伦，以及委员会各位成员，感谢你们给我提供机会，就美联储的监管和监管活动作证。

今天的证词将聚焦两个方面。第一，当前银行业的状况。第二，自我去年确认出任美联储监督副主席以来，我在各项优先事项上的进展。我的优先事项涉及我们金融体系的有效性、安全与稳健性以及稳定性，以及对该体系进行监管和监督的有效性与问责性。我们的监督与监管必须支持一个安全稳健的银行体系，在促进经济增长的同时，也要保障金融稳定。

银行状况

我将从提供银行业状况的最新情况开始。银行体系仍然保持稳健且具有韧性。银行继续报告强劲的资本充足率和充足的流动性缓冲，这使其能够更好地支持经济增长。银行业整体的健康状况体现在持续的放贷增长、除大多数类别外的不良贷款下降，以及强劲的盈利能力。值得注意的是，非银行金融机构仍在继续提高其在总体放贷市场中的份额，从而在不面临相同资本、流动性以及其他审慎标准的情况下，为受监管银行带来强有力的竞争。这种来自非银行机构的竞争包括支付和放贷。

受监管银行必须具备工具和灵活性，以便在保持定义我们银行体系的安全稳健的同时，能够持续创新并有效竞争。为此，美联储正在鼓励银行创新，以改进其提供的产品和服务。我们已撤销若干旨在阻碍创新的政策。1 我们也正在与其他银行监管机构合作，制定法规，按照《GENIUS法案》的要求，为稳定币发行人纳入资本和流动性要求。

此外，我们将就数字资产的处理方式提供明确性，以确保银行体系能够良好地支持数字资产相关活动。这包括对活动的可允许性以及愿意就拟议的新用例提供监管反馈的明确性。作为监管者，我的职责是以负责任的方式鼓励创新，我们必须持续提升我们监督创新可能带来的安全稳健风险的能力。

优先关注社区银行问题

美联储的目标之一，是定制我们的监管和监督框架，使其能够准确反映不同银行业务模式对金融体系所带来的风险。社区银行在现状中，以及在应该的状态下，都应当比大型银行适用更宽松的标准；并且在将监管和监督定制以满足这些银行的独特需求与情境方面，有着显著的空间。我们不能继续将为最大型银行设计的政策和监督预期，强行推行到规模更小、风险更低、业务更不复杂的银行。

因此，我支持国会努力减轻社区银行负担。我支持提高静态且已过时的法定门槛，包括资产门槛，这些门槛已多年未更新。由于在一定程度上受通胀和长期经济增长的影响，资产增长使得小型银行被纳入了本应面向更大规模银行的法律与监管之中。我也支持对《银行保密法》及反洗钱框架的改进，这将有助于执法，同时将不必要的监管负担降到最低，而这种负担往往会不成比例地落在社区银行身上。举例来说，自设立以来，货币交易报告（Currency Transaction Reports）和可疑活动报告（Suspicious Activity Reports）的门槛就没有被调整过，尽管在数十年间经济和金融体系出现了显著增长。这些门槛应当更新，以更有效地将资源聚焦于那些真正具有可疑性的交易和活动。

在力所能及的范围内，美联储正在采取行动，进一步定制监管与监督措施，以支持社区银行更有效地服务其客户与社区。我们正在审慎考虑对我们拟议的社区银行杠杆率变更所收到的意见。这些变更将为社区银行在其资本框架方面提供更大的灵活性与可选性，同时保留安全稳健性，并使这些银行能够专注于其核心使命：通过向家庭和企业提供贷款来支持经济增长与活动。我们也刚刚发布了针对互助银行（mutual banks）的新的资本选择，包括可符合一级普通股权益（tier 1 common equity）或补充一级权益（additional tier 1 equity）的资本工具。我们愿意对这些选项作进一步完善，并期待收到反馈。

同样，现在也是时候为社区银行定制其合并与收购以及新设特许申请流程。我们正在探索简化这些流程，并更新美联储董事会（Board’s）的并购分析，以准确反映并纳入小型银行之间的竞争。现在正是建立一个社区银行框架的时机，该框架应当承认其独特优势，并支持其在为美国境内的企业与家庭提供金融服务方面的关键作用。

有效的监管框架是我们能够恰当地监督金融机构的一个必不可少的运营基础。我们目前正在进行第三次《经济增长与监管文书减量法案》（EGRPRA）审查，以消除过时、不必要或过度负担的规则。我预期，与以往的EGRPRA审查不同，这次审查将带来实质性改变。这种定期评估应当成为我们工作的持续组成部分。采取主动方式，将确保监管能够回应并适应银行业不断演变的需求与状况。

大型银行的监管议程

我们也在对美联储对大型银行的监管进行现代化与简化。董事会正在考虑对我们大型银行监管资本框架的四大支柱中的每一项进行修改：压力测试、补充杠杆率（supplementary leverage ratio）、巴塞尔III框架（Basel III framework）以及G-SIB附加费（G-SIB surcharge）。

**压力测试 **

董事会在去年10月发布了一项提案，旨在增强公众问责，并确保我们压力测试框架与实践能够产生稳健的结果。该提案包括披露压力测试模型、设计压力测试情景的框架，以及2026年压力测试的情景。所提议的模型变更通过解决我们模型中的一些不足，并提供完全透明度，从而降低资本要求的波动性。该提案也确保，未来对这些模型进行任何重大变更，都将在实施前先征求公众意见。今年早些时候，在审阅了对2026年情景的意见之后，董事会发布了2026年压力测试的最终情景。

补充杠杆率（SLR）

银行监管机构也已就针对美国具有全球系统重要性银行组织（G-SIBs）的增强型SLR提案完成了最终变更。2 这些变更有助于确保杠杆资本要求主要作为对风险加权资本要求的兜底（backstop），符合最初的设想。当杠杆率通常成为约束时，它会抑制银行和交易商参与低风险活动，包括持有美国国债证券，因为杠杆率会对安全资产和风险资产分配相同的资本要求。

巴塞尔III

董事会与我们的联邦银行监管同行一起，已采取措施推动巴塞尔III在美国的落地。完成巴塞尔III将降低不确定性，并提供资本要求方面的清晰指引，使银行能够作出更具信息基础的业务与投资决策。我的做法是从下往上校准新的框架，而不是逆向工程以实现对资本要求的预先设定或预想结果。这些变更将使资本要求实现现代化，以支持市场流动性、可负担的住房自有，并强化安全稳健性。特别是，在美国标准化方法下，对抵押贷款及抵押服务资产的资本处理，已导致银行减少参与这一重要放贷活动，从而限制了获得抵押贷款信贷的渠道。我们正在考虑一些办法，以区分抵押贷款的风险性，从而让各种规模的金融机构受益，而不仅仅是最大型银行。

G-SIB附加费

此外，美联储正在与更广泛的资本框架改革工作协调，努力进一步完善G-SIB附加费框架。我们的综合框架必须在安全与稳健之间取得恰当的平衡：既要确保金融稳定，又要促进经济增长。我们必须维持一个稳健的金融体系，同时避免设置不必要的负担去阻碍经济增长，并且要对附加费进行审慎校准，避免无意中抑制银行业支持更广泛经济的能力。

监督

接下来谈美联储的监督项目。在过去七年里，我一贯强调监督中的透明度、问责性与公平性的重要性。这些原则指导了我作为州银行专员的做法，并继续指导我今天的做法；我也仍然专注于董事会的责任，即推动银行的安全稳健运作，以及维护美国金融体系的稳定。

一个有效的监督框架必须聚焦于对银行运营以及更广泛金融体系稳定性而言的核心重大风险。让我讲清楚：这些核心重大风险包括非财务风险——当它们对安全与稳健构成威胁时。无论是在信用、流动性、网络安全，还是运营方面，强有力的风险管理仍然至关重要，我们将继续审查这些风险。

监督也必须做到因地制宜：将监督强度与每家机构的规模、复杂性与风险画像相匹配。我一贯支持一种以风险为导向、并进行定制的监督与监管方法。这种做法也与我在去年秋天公开发布的指导中向美联储检查员传达的方向一致。3 我们这种落地方式之一，是我们对新出现以及既有的需要关注事项（Matters Requiring Attention, MRAs）的工作，确保它们基于对安全与稳健的威胁，并使用清晰语言以及明确的透明预期，使其与上述指导保持一致。这项审查是一次重新校准的机会——优先考虑真正重要的内容——并且它补充了正在进行的监督。我们也会在必要时继续发布监督发现。这并不是减少我们的监督工具箱或监督方式。

我们正在采取的另一个步骤，是通过审查我们的CAMELS框架来应对这些关切。该框架自1979年以来一直实施，几乎没有修改。例如，“管理”（‘M’）这一部分一直受到广泛批评，认为它是任意且高度主观的“兜底”类别。为所有组成部分建立明确的指标与参数，将确保我们监督评估中的透明度与客观性。银行评级应当反映整体安全稳健，而不仅仅是某一单一组成部分中存在的孤立缺陷。在最近对大型金融机构（Large Financial Institution, LFI）评级体系进行修改之前，银行往往会被贴上“未被很好管理（not ‘well managed’）”的标签，尽管它们的资本与流动性状况很强。为了解决这一不足，董事会最近已完成对LFI评级体系的修订，以解决评级与整体机构状况之间的不匹配。

除了进一步聚焦核心重大风险、更新我们的评级框架以及完善我们的监督工具之外，我们也在审查我们的监督指令、报告与行动。其中包括对2023年银行失败事件的独立第三方审查。该审查将客观分析为何我们的监督存在不足，并提供可操作的发现，以进一步加强我们的监督实践。此外，董事会已正式结束在其监督项目中使用声誉风险（reputational risk）的做法。4 这一变更回应了合理的担忧，即围绕像声誉风险这样一个模糊概念进行的监督，可能会不当影响一家银行的业务决策。我们还提出了一项监管规定，旨在防止董事会工作人员鼓励、影响或迫使银行对因其在宪法上受到保护的政治或宗教信仰、关联关系、言论或行为而受到不利对待的客户“去银行化（debank）”或拒绝为其提供银行服务。让我讲清楚：银行监管者绝不应当——在我任内也绝不会——规定一家银行被允许服务哪些个人以及合法企业。银行必须保持自由，以基于风险的方式作出决策来服务个人与合法企业。

最后，我也在提高监督的透明度。我们已经开始发布内部监督手册，起步于针对G-SIBs的手册。5

再次感谢你们今天早些时候给予我在此出席并作证的机会。我期待回答你们的提问。

1. 参见美联储理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储董事会撤回2023年政策声明并发布关于处理某些由董事会监管的银行的新增政策声明，以促进负责任的创新（Federal Reserve Board Withdraws 2023 Policy Statement and Issues New Policy Statement Regarding the Treatment of Certain Board-Supervised Banks that Facilitates Responsible Innovation）”，新闻稿，2025年12月17日。返回文本

2. 参见美联储理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“机构征求意见：拟修改某些监管资本标准的提案（Agencies Request Comment on Proposal to Modify Certain Regulatory Capital Standards）”，新闻稿，2025年6月27日。返回文本

3. 参见美联储理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储董事会发布有关加强银行监管的信息（Federal Reserve Board Releases Information Regarding Enhancements to Bank Supervision）”，新闻稿，2025年11月18日。返回文本

4. 参见美联储理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储董事会宣布：声誉风险将不再是其对银行监管中的检查项目组成部分（Federal Reserve Board Announces that Reputational Risk Will No Longer Be a Component of Examination Programs in Its Supervision of Banks）”，新闻稿，2025年6月23日。返回文本

5. 参见美联储理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“美联储董事会发布用于监管最大且最复杂银行的数份员工手册中的第一份（Federal Reserve Board Publishes First of Several Staff Manuals for the Supervision of the Largest and Most Complex Banks）”，新闻稿，2025年12月18日。返回文本