来源：美联储官网，编译：金色财经
美国当地时间周四，美联储理事巴尔（Michael S. Barr）在2025年华盛顿特区金融科技周活动上发表主题为“探索新支付技术的可能性与风险”的演讲，就金融支付创新、稳定币和消费者保护等话题分享了自己的观点。他在演讲中表示，需要制定更为具体的监管措施来保障稳定币的安全运行。巴尔说：“要让稳定币充分发挥潜力，还需进一步建立防护机制，以保护家庭、企业以及整个金融体系的安全。”
巴尔对今年早些时候通过的《Genius法案》表示欢迎。该法案确立了稳定币的监管框架，包括支持其发行所需的资产类型。但他同时指出，监管机构仍需弥补法律漏洞，以增强市场对稳定币的信心，并防止企业和消费者因“挤兑”或其他不稳定事件受到冲击。《Genius法案》规定，稳定币必须以高流动性资产（如美国国债）为支撑。
巴尔是现任美联储理事之一，担任过美联储监管副主席，属于民主党阵营资深大佬，曾在奥巴马政府财政部工作。作为美联储资深官员，巴尔具有很大的影响力，他的表态一定程度上也反映了美联储对稳定币和加密货币的监管政策态度。
以下是巴尔演讲全文：
感谢你们今天给我这次机会与你们交谈。
支付创新正在加速。稳定币、人工智能 (AI)、实时支付以及更丰富的支付元数据在支付的成本、速度和功能方面带来了显著的改进。更强大的支付功能可以帮助金融机构和企业以更低的成本更高效地管理流动性。这也意味着人们能够更及时地收到工资，并更有效地管理支付。支付创新对于低收入人群尤其重要，因为他们往往无法获得金融体系的充分服务，也缺乏财务缓冲。
今天我的发言主要集中在稳定币的利弊上。国会最近通过了一项立法，为稳定币发行方提供了一些明确的指导，使其能够融入监管框架。虽然政府在规则制定过程中还有很多细节工作要做，但这种确定性的增强可能会促使稳定币及相关产品和服务更快地发展，从而惠及企业和家庭。
我先从稳定币的一些潜在优势开始。其主要优势来自于账本本身，它可以在全球范围内运行，并将功能性和条件性直接编码到资产和交易中。此功能解锁了一系列新的金融应用场景。而在过去，由于交易需要更新分散在各个金融机构的多个账本，这些场景是不切实际的。
稳定币的全球性本质对其在支付系统中摩擦较大的部分（例如跨境支付）的实用性至关重要。其中一些摩擦是必要且重要的，例如与遵守洗钱和恐怖主义融资相关法律法规有关的摩擦。但消除或减轻其他摩擦可能会降低成本并促进更高效的交易。
虽然目前稳定币主要用于促进加密货币交易活动，其次是在某些外国司法管辖区作为以美元计价的价值储存手段，但我想提供一些例子，说明稳定币可能在跨境支付中发挥附加功能。
稳定币可用于降低汇款成本，因为向国内支付系统不太发达的司法管辖区汇款的成本往往更高。几年前，稳定币降低成本的能力有限，因为将资金转换为稳定币以及再转换为当地货币时会产生相当大的费用。然而，一些地区的稳定币受理网络已经出现，这有助于降低这些费用，并为那些无力承担这些费用的人们提供降低成本、提高汇款速度的潜力。
稳定币还有能够通过智能合约，提高全球贸易和贸易融资中固有的文书工作和流程的处理速度。在这些应用中，数字原生支付方式有望简化金融机构、航运公司、海关仓库与贸易公司之间的追踪和验证流程。小型企业可能会获得更低的成本和更大的准入门槛。
对于在全球各地拥有分支机构的大型企业来说，稳定币可能有助于其资金管理。稳定币承诺提供近乎实时的全球支付，帮助跨国公司在其关联实体之间高效地管理现金，同时仍通过不同国家的本地内部实体进行支付，从而降低成本并提高流动性。
我仅列举了稳定币可能为家庭和企业带来的部分益处。持续的技术投入还可以支持遵守重要的法律限制，防止金融系统被用于不法目的。这种投入将是支持稳定币实现其潜在效益的关键领域。首先，我想谈谈洗钱和恐怖主义融资问题。
稳定币的一个独特之处是它们作为不记名票据的角色，类似于老式的旅行支票，但主要在全球无需许可的网络上运行，其中可能包含大量心怀不轨的用户。这给防止洗钱和恐怖主义融资带来了特殊的挑战，因为不法分子可以在可能没有客户身份识别要求的二级市场购买稳定币。美国高度重视确保所有金融机构遵守旨在防止犯罪分子和恐怖分子利用我们金融体系的规则。金融公司，尤其是银行，如果在反洗钱合规方面走捷径，迟早会为此付出代价。
遵守《银行保密法》和反洗钱要求可能非常耗费数据且成本高昂，需要大量人员来识别处理或解决被标记的问题。只有受信任节点执行“KYC”工作的许可网络可以降低风险。此外，谨慎使用新技术可以减少合法支付的摩擦，并加快识别问题支付的速度。人工智能可能非常适合标记与典型模式不同的异常支付，从而可能减少误报和不必要的申报数量。如果支付流程中包含更多数据元素，或许也能提高支付的可解释性，例如最近在Fedwire上实施的ISO 20022标准。还有一些技术可以帮助稳定币合规，例如在符合客户身份识别计划 (CIP) 要求的钱包中使用可信身份代币，以及冻结问题钱包中稳定币的智能合约。这套工具还可以用于预防其他类型的犯罪，例如欺诈。
第二个关键领域是金融稳定。让我先回顾一下，解释一下我为什么关注稳定币的金融稳定风险。之所以要谨慎，是因为私人货币创设的历史漫长且充满痛苦，而且缺乏足够的保障措施。
私人货币的脆弱性源于其产生方式。金融机构向公众发行可按面值随时赎回的流动性负债，但在面临挤兑动态和市场压力时，发行方有可能最终无法及时按面值变现资产。期限和流动性转换可以满足公众对类货币资产的需求，并支持实体经济的信贷供应，从而带来社会效益。然而为了使这种社会效益持久，期限转换必然需要有应对挤兑风险的保障措施。
回顾私人货币长期存在的挤兑历史，有助于我们了解挤兑是如何发生的，以及挤兑发生时的风险。例如，在19世纪所谓的自由银行时代，美国存在银行券形式的相互竞争的私人货币。这些银行券的价值与发行银行的信誉、所在地和可信度挂钩，尽管其中一些银行券由州政府发行的债券以及其他优质资产支持。虽然有这些保障措施，但支撑银行券的担保质量仍存在疑问，其交易价格往往低于票面价值。当时，人们对发行银行或各州自身健康状况的担忧，导致银行挤兑事件频发，并在许多情况下引发了大范围的金融恐慌。随着时间的推移，该体系的稳定性得到了提升，例如通过法律变革，实际要求钞票只能由美国政府债券作为担保。然而，银行挤兑事件仍时有发生，直到1907年金融大恐慌爆发。这场恐慌的显著特征是信托公司挤兑的发生，这些公司提供的存款产品所支持的资产流动性低于当时银行持有的资产。这一事件导致了美国联邦储备系统的建立。
历史实例表明，发行可按面值赎回但由债权人可能存疑的资产（即使是高质量资产）支持的流动性负债，会使私人货币面临挤兑风险。即使在更现代的时期，也出现过同样的情况。最显著的例子是2008年9月16日，即雷曼兄弟破产后的第二天，储备主基金跌破面值，因为支持该基金的资产受到质疑。2020年3月新冠疫情爆发初期，货币市场基金也面临压力，当时机构优质基金在两周内遭遇约30%的资产外流。
这些经历表明，私人货币类资产容易受到挤兑影响，而且这种挤兑不仅会威胁金融部门，还会威胁到更广泛的经济领域。
近期，几乎不受监管的稳定币市场也经历了挤兑现象。人们购买所谓的“稳定币”时，可能会合理地认为可以随时按面值赎回，但目前不受监管的稳定币大多由非现金储备资产支持，这可能使其容易受到冲击，尤其是在压力条件下。稳定币的三个关键特征——按需赎回、按面值赎回以及由非现金资产支持——使得稳定币容易受到类似于脆弱银行或货币市场基金的挤兑。
由于稳定币没有存款保险支持，发行方也无法获得央行流动性支持，因此其储备资产的质量和流动性对其长期生存能力至关重要。同时，稳定币发行方传统上会从投资储备资产中获得利润，因此他们有很强的动机通过尽可能扩大风险范围来实现储备资产回报最大化。在市场繁荣时期，放宽可接受的储备资产范围可以增加利润，但在不可避免的市场压力时期，这会危及信心。在低利率环境下，追求收益的动机可能会增强。只有在各种情况下，包括市场压力时期（这可能会给原本流动性良好的政府债券价值带来压力）以及发行方或其相关实体面临压力时期，稳定币都能可靠且及时地按面值赎回，稳定币才能保持稳定。
为了解决这些不受监管的稳定币市场中的漏洞，国会通过了两党共同支持的《GENIUS法案》。该法案的主要目的是降低挤兑风险，将允许的储备资产限制在一份高流动性资产的详细清单内。在稳定币储备资产高度多样化的领域，这是一个重大的进步。对储备资产的严格管控，加上监管、资本和流动性要求以及其他措施，可以增强稳定币的稳定性，并使其成为长期更可行的支付工具。
但能否成功实现这些目标，取决于监管实施的细节。《GENIUS法案》提供了一个有益的法定框架，但联邦银行机构和各州需要协调并制定一套全面的规则，以填补重要的空白，并确保建立强有力的保障措施来保护稳定币用户，并降低金融体系面临的更广泛风险。监管机构在实施该法案方面还有很多工作要做，我将概述几个需要密切关注的领域。
例如，一些支持稳定币的储备资产并非能够免受压力的影响。可接受的储备资产包括无保险存款，而这些存款是2023年3月银行业压力期间的一个关键风险因素。虽然《GENIUS法案》允许监管机构限制无保险存款在储备资产中的集中度，但这些规则如何制定至关重要。
此外，就隔夜回购而言，该法案允许将外国政府授权或采用的任何交易媒介作为储备资产持有——这一类别可能包括具有潜在波动性的资产。例如，直到最近，萨尔瓦多仍将比特币视为法定货币，并且仍然明确允许在自愿基础上使用比特币进行交易。因此发行方可能会辩称，比特币回购可以作为稳定币的合格储备资产。如果发行方或交易对手方承受压力，或者比特币价值大幅下跌，稳定币发行方可能会被迫持有已贬值的比特币，这可能会危及稳定币负债的一比一担保。应尽可能制定法规，以消除或降低此类风险。
除了某些获准储备资产的潜在漏洞外，《GENIUS法案》的其他方面也可能引发风险，除非对其进行严格监管。该法案允许四个联邦机构以及各州和地区的机构担任稳定币发行方的主要监管机构。因此，尽管该法案中的控制措施旨在确保框架基本相似，但适用于获准发行方的监管框架可能存在很大的差异性。由此产生的各种特许选择方案，除非谨慎管理，否则可能会诱发监管套利。
例如，该法案允许联邦和州监管机构授权稳定币发行方从事除稳定币发行之外的广泛“数字资产服务提供商”和“附带”活动，包括可能充当加密资产交易所或经纪自营商。发行方可能会试图扩大这些活动的限制。事实上，发行方可能会辩称，只要他们做出相关声明并进行适当的会计核算，该法案就允许他们开展FTX所从事的所有活动。除非州和联邦机构进行谨慎协调，否则这可能会导致一些州或联邦监管机构允许一系列可能使稳定币发行方面临更大风险的活动。
如果稳定币发行方是银行的子公司或附属机构，那么潜在的广泛允许活动范围可能会引起更大的担忧。在这种情况下，扩大业务活动的风险可能会对整个银行组织和银行体系产生更广泛的影响。这些风险尤其高，因为《GENIUS法案》将银行组织内的稳定币发行方排除在银行和银行控股公司合并资本要求之外——即使他们开展的广泛活动所带来的风险大于且不同于稳定币发行的风险。稳定币发行方仅需遵守该法案规定的资本要求，而该要求最终可能过于狭窄，无法覆盖扩大活动范围带来的风险。因此，适当的资本要求是联邦和州监管机构之间协调的另一个关键领域——并且可以通过《GENIUS 法案》的框架来评估州要求是否与联邦要求“基本相似”。
与此相关的是，该法案允许稳定币发行方（包括那些可能开展更广泛活动的发行方）获得监管机构的特许，成为无保险的国家或州特许信托银行。此项授权以及监管机构的相关决定可能会导致信托银行从事更广泛的非信托、非托管的自营性质业务。我们不应忘记1907年金融恐慌中惨痛的教训——对于从事类似银行业务的信托特许实体，如果监管框架过于宽松，可能会为监管套利创造机会，并加剧金融体系的脆弱性。总体而言，这些以及其他方面的缺陷可能会对稳定币发行方的安全性和稳健性产生影响。
该法案在消费者保护方面也存在漏洞。例如，该法案并不适用于所有通常被称为“稳定币”的金融工具，并且某些以美元计价的代币化产品可以继续提供和销售，而无需遵守该法案下的监管框架约束。这可能会造成混乱，并可能导致消费者依赖他们认为受到监管但实际上并没有任何审慎保护措施的支付工具。为了降低这种风险，联邦和州监管机构应共同努力，防止出现虚假陈述，包括利用其禁止不公平和欺骗性行为和做法的权力。
该法案还缺乏足够的保护措施来防止类似银行类活动与商业活动混合，这可能导致经济集中度增加并造成竞争扭曲——从而可能损害消费者的利益。最后，该法案没有为消费者提供适用于传统支付工具的欺诈保护——包括对未经授权的转账的保护。
我已经详细讨论了稳定币的潜在优势，只有当稳定币能够在各种条件下可靠地按面值赎回时才能实现。重要的是，支持稳定币的技术也可以用于其他产品，例如代币化存款。
代币化存款的优势在于，它们属于经过长期检验的监管框架的一部分。银行面临着与其规模和复杂程度成正比的严格监管制度。这种监管与存款保险相结合，确保持有的、与大多数零售用途相关的存款能够按面值按需提取。处置机制有序，这增强了人们对这些工具在各种情况下的稳定性的信心，并降低了危机蔓延的可能性。此外，银行可以随时使用贴现窗口，在各种市场条件下，包括最严峻的情况下，它们可以随时以预先设定的利率将资产负债表上的资产变现。我不想说这个系统完美无缺——它肯定不是——但它比我们迄今为止为稳定币开发的系统要稳健得多。因此，市场参与者和监管机构都应该考虑如何将代币化存款融入这个生态系统。
正如我一开始所说，稳定币有潜力提高支付系统的效率，尤其是在跨境应用方面。为了充分发挥稳定币的潜力，还需要进一步努力，建立保护家庭、企业以及整个金融体系的保障措施。虽然《GENIUS法案》在创建稳定币框架方面取得了重要进展，但很大程度上取决于联邦和州监管机构如何实施该框架。如果监管框架能够提供强有力的保障措施和消费者保护，那么稳定币作为支付工具所代表的创新，以及由此产生的支付领域竞争，都将有助于促进支付系统的改进，从而造福家庭和企业。
谢谢大家！
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